Ưu tiên phát triển giao thông công cộng (TOD) trong dự thảo Luật Thủ đô sửa đổi

Phát triển theo định hướng giao thông công cộng (TOD - Transit Oriented Development) là mô hình phát triển đô thị lấy định hướng phát triển hệ thống giao thông công cộng làm cơ sở quy hoạch phát triển đô thị, lấy đầu mối giao thông làm điểm tập trung dân cư để từ đó hình thành tiếp hệ thống giao thông phân tán. Ảnh: Khánh Huy

Không nên quá chú trọng bất động sản mà xem nhẹ yế tố hiện đại hóa giao thông đô thị

Phát triển theo định hướng giao thông công cộng (TOD - Transit Oriented Development) là mô hình phát triển đô thị lấy định hướng phát triển hệ thống giao thông công cộng làm cơ sở quy hoạch phát triển đô thị, lấy đầu mối giao thông làm điểm tập trung dân cư để từ đó hình thành tiếp hệ thống giao thông phân tán.

TS. Mai Thị Mai - Trường Đại học Luật Hà Nội phân tích một ví dụ, năm 2017, Hà Nội đã lập đồ án Quy hoạch phân khu Ga Hà Nội và phụ cận theo mô hình TOD. Tuy nhiên, đây là đồ án được đánh giá còn nhiều hạn chế như: Quá chú trọng bất động sản mà xem nhẹ vai trò trọng yếu là hiện đại hóa giao thông đô thị; tập trung vào lợi ích thương mại mà bỏ qua nhiệm vụ phát triển không gian công cộng, tăng cường kết nối xã hội; lợi ích tập trung vào nhóm đầu tư nhỏ mà không hướng tới chia sẻ cơ hội chung cho cộng đồng. Những hạn chế này ẩn chứa nhiều rủi ro đầu tư bởi lẽ dự án quy mô rất lớn, phụ thuộc vào nhiều yếu tố trong khi thực hiện trong thời gian dài.

Muốn dự án TOD thành công cần mở rộng không gian liên kết, lấy trung tâm là Ga Hà Nội, tuyến đường sắt xuyên qua trung tâm TP là trục kết nối tích hợp đa mục tiêu, đa lợi ích, đa ngành. Tạo thành tuyến vòng tròn dài 15km từ Ga Hà Nội qua Hàng Bài, qua ngầm Trần Hưng Đạo vượt sông Hồng tới Ga Gia Lâm quay về ga Hà Nội. Với việc mở rộng kết nối, đường sắt ngoại ô sẽ kết nối hiệu quả với đường sắt đô thị. Không gian TOD không chỉ giới hạn trong 200.000m2 Ga Hà Nội mà hàng triệu mét vuông kinh doanh thương mại của chuỗi nhà ga và phố thương mại ngầm nổi sẽ được hình thành. Không chỉ tạo ra các không gian kinh doanh thương mại mà còn dành đất phát triển không gian công cộng.

Dự án còn khai thông nguồn vốn để gia cường, phục hồi toàn bộ hệ thống nhà ga đường sắt hiện có, cầu Long Biên và giải th oát bế tắc cho tuyến đường sắt đô thị đang dở dang. Quy mô dự án TOD hàng tỷ USD không thể chỉ có sự tham gia của một vài doanh nghiệp, Hà Nội cần tạo cơ chế để thu hút các nhà đầu tư vừa và nhỏ cùng tham gia. Quan trọng là thành phố cam kết độ tin cậy đầu tư từ dự án từ việc công bố toàn bộ nội dung, kế hoạch, lợi ích, điều kiện góp vốn… để các nhà đầu tư thẩm định và tự chịu trách nhiệm về khoản đầu tư “hứa hẹn” này.

Đây chính là thước đo chính xác nhất sự thành công hay thất bại của dự án TOD đầu tiên của Hà Nội.

Theo báo cáo rà soát của Sở Quy hoạch Kiến trúc Hà Nội, việc phát triển mô hình TOD tại Hà Nội chưa đạt hiệu quả, nguyên nhân là đồ án Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 chưa đề xuất được cụ thể về mức độ, quy mô, phạm vi cụ thể của các khu vực TOD quan trọng của Thủ đô, chưa lồng ghép được các khuyến nghị, kết quả nghiên cứu, đề xuất của Dự án HAIMUD. Đối với đồ án Quy hoạch giao thông vận tải Thủ đô đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050, do tính chất của loại hình quy hoạch chuyên ngành giao thông, nên đồ án cũng chỉ đề xuất được các nguyên tắc chính, chưa gắn kết được với nội dung quy hoạch sử dụng đất, không gian… khu vực xung quanh các nhà ga.

Theo TS. Mai Thị Mai, dự thảo Luật Thủ đô đã được đưa ra lấy ý kiến Nhân dân. Trong phần giải thích từ ngữ đã đề cập phát triển định hướng giao thông công cộng (TOD) tại khoản 12 Điều 3. Nội dung này cho thấy tầm nhìn chiến lược và chính sách phát triển quy hoạch giao thông của Thủ đô Hà Nội đã được định hướng xây dựng theo TOD - định hướng có tính bền vững cao.

Trên thực tế, Hà nội đã và đang xác định đây là một định hướng tốt có thể tham khảo cho sự phát triển trong tương lai của Hà Nội.

Về cơ bản, các nội dung để tạo ra hành lang pháp lý cho việc xây dựng và phát triển hệ thống giao thông công cộng (TOD) của Thủ đô ghi nhận trong dự thảo Luật Thủ đô đã khá đầy đủ và hoàn chỉnh.

Tuy nhiên, qua phân tích ở trên có thể thấy, nếu xác định TOD là một giải pháp quy hoạch cho Hà Nội trong việc hướng tới người dân sử dụng giao thông công cộng, giảm ùn tắc giao thông, nâng cao hiệu quả sử dụng đất và bảo vệ môi trường thì các quy định về TOD nên được nhấn mạnh hơn, trở thành một trong những trọng tâm cần được lưu ý trong chính sách phát triển đô thị của Thủ đô. Do đó, các nội dung điều chỉnh về TOD trong dự thảo Luật Thủ đô cần được tách riêng ra thành một điều khoản độc lập với nội dung về: Xây dựng phát triển hệ thống giao thông công cộng của Thủ đô. Trong điều khoản này sẽ tập hợp toàn bộ các điều khoản quy định về TOD nằm rải rác ở các điều khoản khác nhau về quản lý hạ hầng, huy đồng tài chính, huy động nhà đầu tư…

Ưu tiên tăng tính chủ động cho Thủ đô thông qua nguyên tắc ưu tiên áp dụng Luật Thủ đô hoặc ưu tiên phân cấp phân quyền cho chính quyền Hà Nội

Theo ý kiến chuyên gia, trên thực tế, để tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý; xây dựng cơ chế đặc thù, vượt trội; khắc phục những khó khăn, vướng mắc, bất cập phát sinh trong quá trình thi hành Luật Thủ đô. Việc ưu tiên tăng tính chủ động cho thủ đô thông qua nguyên tắc ưu tiên áp dụng Luật Thủ đô hoặc ưu tiên phân cấp phân quyền cho chính quyền Thủ đô là định hướng hoàn toàn đúng đắn. Ảnh: Khánh Huy

Về khía cạnh kỹ thuật trong áp dụng các điều khoản của Luật Thủ đô, trong Dự thảo Luật Thủ đô, tại Điều 4 quy định các nguyên tắc áp dụng Luật Thủ đô. Đối với khoản 2 Điều 4 thì cần phải xây dựng lại về mặt kỹ thuật lập pháp. Bởi lẽ, nội dung khoản 2 Điều 4 đưa ra trường hợp quy định rằng: “Trường hợp luật, nghị quyết khác của Quốc hội ban hành sau ngày Luật Thủ đô có hiệu lực có quy định cơ chế, chính sách thuận lợi hơn cho xây dựng, phát triển, bảo vệ Thủ đô thì việc áp dụng do HĐND TP Hà Nội quyết định” - xây dựng nội dung quy định này vi phạm 2 nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật.

Một là, vi phạm nguyên tắc theo khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 ghi nhận nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật ghi rõ: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”. Như vậy, nếu theo quy định tại khoản 2 thì Luật Thủ đô do Quốc hội ban hành.

Hai là, vi phạm nguyên tắc áp dụng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật - Luật của Quốc hội (Luật Thủ đô) lại phụ thuộc vào Nghị quyết của HĐND TP Hà Nội quyết định.

Theo khoản 2 Điều 4 Dự thảo, trong trường hợp luật, nghị quyết khác của Quốc hội ban hành sau ngày Luật Thủ đô có hiệu lực có quy định cơ chế, chính sách thuận lợi hơn cho xây dựng, phát triển, bảo vệ Thủ đô thì việc áp dụng do HĐND TP Hà Nội quyết định. Như vậy, với cách xây dựng quy phạm như khoản 2 Điều 4 thì rõ ràng dẫn đến tình trạng luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành nhưng việc áp dụng hay không lại phụ thuộc vào việc đồng ý của HĐND TP Hà Nội. Điều này là không phù hợp với nguyên tắc áp dụng của Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Trên thực tế, để tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý; xây dựng cơ chế đặc thù, vượt trội; khắc phục những khó khăn, vướng mắc, bất cập phát sinh trong quá trình thi hành Luật Thủ đô. Việc ưu tiên tăng tính chủ động cho thủ đô thông qua nguyên tắc ưu tiên áp dụng Luật Thủ đô hoặc ưu tiên phân cấp phân quyền cho chính quyền Thủ đô là định hướng hoàn toàn đúng đắn.

“Trong trường hợp này, nếu muốn khắc phục những bất cập trên thì có thể hiểu theo hai trường hợp: Nếu luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành sau, mà nội dung lại có cơ chế, chính sách thuận lợi hơn cho xây dựng và phát triển Thủ đô thì đương nhiên tuân thủ nguyên tắc của khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (tức là sẽ áp dụng luật và nghị quyết ban hành sau).

Trong trường hợp, luật và nghị quyết của Quốc hội ban hành sau thời điểm Luật Thủ đô có hiệu lực nhưng có những quy định, chính sách gây khó khăn và bất cập hơn so với những quy định của Luật Thủ đô thì lúc này có thể căn cứ vào quy định tại khoản 1 Điều 152 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Trong trường hợp này, để đảm bảo ưu tiên cho mục tiêu phát triển của Thủ đô thì có thể tiếp tục áp dụng Luật Thủ đô, thay vì luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành sau.

Nếu xây dựng quy định như vậy sẽ đảm bảo sự áp dụng thống nhất, không mâu thuẫn, không trái đối với Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời vẫn đảm bảo nguyên tắc ưu tiên áp dụng Luật Thủ đô, hướng đến xây dựng, phát triển Thủ đô với vị trí, vai trò là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa, hướng tới đô thị thông minh, hiện đại, xanh, sạch, đẹp, an ninh, an toàn; phát triển nhanh, bền vững”, TS Mai Thị Mai phân tích.

Hà Nội: Chuyển biến tích cực trong đánh giá, công nhận cấp xã, phường đạt chuẩn tiếp cận pháp luật