Bản chất của mô hình tổ chức thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương

Mô hình tổ chức thành phố thuộc thành phố

Những vấn đề lý luận và thực tiễn về thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương còn cần tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ để phát huy tốt vị trí, vai trò của mô hình thành phố này trong sự phát triển của hệ thống đô thị Việt Nam nói chung và sự phát triển của thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng trong các giai đoạn phát triển tiếp theo.

Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định (Điều 110, Hiến pháp năm 2013).

Mô hình thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương sẽ sớm được hiện thực hóa trong thực tiễn phát triển đô thị Việt Nam.

So với Hiến pháp năm 1992 về việc phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ, Hiến pháp năm 2013 đã có một bổ sung quan trọng, quy định về đơn vị hành chính tương đương cấp quận, huyện, thị xã trong cấu trúc hành chính - lãnh thổ của thành phố trực thuộc Trung ương. Với việc bổ sung “đơn vị hành chính tương đương” trong cấu trúc hành chính - lãnh thổ của thành phố trực thuộc Trung ương, Hiến pháp 2013 đã xác định một cơ sở hiến định quan trọng để đa dạng hóa mô hình tổ chức của các thành phố trực thuộc Trung ương, đáp ứng tốt hơn nhu cầu đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ tại các địa phương nói chung và các thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng. Đặc biệt, quy định mới này của Hiến pháp năm 2013 tạo ra khả năng thực tế để tổ chức mô hình chính quyền đô thị phù hợp không chỉ các đặc điểm kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội của các đô thị, mà còn đáp ứng tốt hơn yêu cầu quản lý và phát huy dân chủ tại các thành phố trực thuộc Trung ương có quy mô lớn về diện tích, về dân số, về số lượng đơn vị hành chính trực thuộc, như thành phố Hà Nội, Thành phố  Hồ Chí Minh.

Trên cơ sở quy định tại Điều 110, Hiến pháp năm 2013 và Điều 2, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) đã quy định: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Như vậy, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) đã cụ thể quy định về “đơn vị hành chính tương đương” trong cấu trúc hành chính - lãnh thổ của thành phố trực thuộc Trung ương” như Hiến pháp năm 2013 quy định thành một cấu trúc rõ ràng hơn, cụ thể hơn: thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Quy định này được đánh giá là một trong những điểm mới quan trọng của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019).

Việc Hiến pháp năm 2013 quy định về đơn vị hành chính tương đương trong cấu trúc hành chính của thành phố trực thuộc Trung ương và Luật Tổ chức chính quyền năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) quy định về thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương xuất phát từ nhiều căn cứ lý luận và thực tiễn trong quá trình xây dựng và phát triển đô thị nói chung và phát triển mô hình thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng ở Việt Nam.

Lý luận và thực tiễn trong phát triển mô hình thành phố trực thuộc Trung ương

Các thành phố trực thuộc Trung ương ở Việt Nam có vị trí, vai trò rất quan trọng trong sự phát triển đất nước và thường đóng vai trò là các trung tâm, đầu tàu phát triển của cả nước, liên vùng, của vùng, thúc đẩy, dẫn dắt, tạo động lực phát triển cho các địa phương khác. Tuy nhiên, xét trên bình diện pháp lý, địa vị pháp lý của các thành phố trực thuộc Trung ương là đồng cấp với các tỉnh và đều được gọi chung là “cấp tỉnh”.

Chính vì đều ở vị trí “cấp tỉnh” nên mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương không có nhiều khác biệt so với chính quyền tỉnh tại các địa phương trong cả nước.

Trước Hiến pháp năm 2013, trong cấu trúc hành chính của tỉnh bao gồm huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, nhưng trong cấu trúc hành chính của thành phố trực thuộc Trung ương chỉ bao gồm quận, huyện, thị xã mà không có đơn vị thành phố. Theo quy định phân loại đô thị: Thành phố là những đô thị đã được xếp loại từ loại I, II, III và thị xã chỉ được xếp loại IV, V. Điều này dẫn đến hệ lụy là tại các thành phố trực thuộc Trung ương ngoại trừ khu vực đô thị (nội thành) không thể xây dựng, phát triển các đô thị khác ở cấp độ đô thị loại I, II hoặc loại III như tại các tỉnh. Tình trạng này sẽ không có gì đặc biệt, nếu các thành phố trực thuộc Trung ương tại Việt Nam đã thật sự là những thành phố có diện tích lãnh thổ được đô thị hóa ở tỷ lệ cao, quy mô đô thị chiếm đa số diện tích đất đai so với số lượng các huyện ngoại thành. Trên thực tế, một số thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay ở nước ta, như thành phố Hà Nội, thành phố Hải Phòng, Thành phố Hồ Chí Minh, sự tương quan giữa phần đô thị và phần nông thôn trong cấu trúc thành phố vẫn đang là một vấn đề đáng quan tâm, khi tỷ lệ nông thôn vẫn còn chiếm tỷ trọng lớn.

Trên phương diện dân số, theo số liệu thống kê ngày 1-4-2019, Hà Nội có 8.053.663 người dân, trong đó, dân số nội thành là 3.962.310 người (chiếm 49,2%) và dân số ngoại thành ở nông thôn là 4.091.353 (chiếm 50,8%). Số liệu thống kê về dân số cũng cho thấy, dân số ngoại thành sống trong các điều kiện nông thôn vẫn còn lớn... Tất cả các vấn đề này đòi hỏi phải đẩy mạnh việc đô thị hóa ngay tại Thủ đô Hà Nội. Thực trạng phát triển của thành phố Hà Nội đặt ra bài toán đô thị hóa khá phức tạp vừa phải bảo đảm tạo được các động lực mới để phát triển, giữ nhịp độ phát triển phù hợp với năng lực quản trị của bộ máy chính quyền được tổ chức gọn nhẹ, vừa tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ môi trường trong lành cho cuộc sống đô thị.

Với cấu trúc địa lý và dân cư hiện tại, rõ ràng các thành phố trực thuộc Trung ương đang rất cần phải có các đô thị mới, với đầy đủ tính chất, quy mô, đặc điểm của một đô thị hiện đại, có tính tự chủ cao, chứ không thể chỉ là các cấu trúc đô thị phụ thuộc như một mảnh ghép của một thành phố dưới hình thức một quận trực thuộc. Theo hướng này, Hà Nội đang quy hoạch xây dựng, phát triển các đô thị mới, như Láng Hòa Lạc, Xuân Mai, Phú Minh, Sóc Sơn...

Trên một phương diện khác, cần thấy rằng, ngoại trừ các thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay không có các thành phố trực thuộc, 58 tỉnh còn lại trong cả nước đều có các thành phố trực thuộc tỉnh, không ít địa phương có tới 2 đến 3 thành phố thuộc tỉnh (cả nước hiện tại đang có tới 77 thành phố trực thuộc 58 tỉnh). Như vậy, cùng là một đơn vị hành chính cấp tỉnh, nhưng các tỉnh có các thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh, các thành phố trực thuộc Trung ương lại không có các thành phố trực thuộc (ngoại trừ thị xã Sơn Tây vốn là thành phố thuộc tỉnh Hà Tây trước đây, nay thuộc thành phố Hà Nội) đang tạo ra sự bất hợp lý trong cấu trúc hành chính giữa các đơn vị hành chính cấp tỉnh, tạo khó khăn cho sự phát triển của các thành phố trực thuộc Trung ương.

Hiến pháp năm 2013 đã tạo được cơ sở hiến định để khắc phục lỗ hổng pháp lý này và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) đã cụ thể hóa thêm một bước quan trọng quy định: thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là một đơn vị hành chính cấp huyện trong cấu trúc hành chính của thành phố trực thuộc Trung ương. Với các quy định này, việc xây dựng và phát triển thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương có cơ sở hiến định và pháp lý vững chắc.

Như vậy có thể thấy rằng, mô hình thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương đã có cơ sở Hiến pháp và pháp luật khá rõ và chưa được triển khai xây dựng trong thực tế kể từ năm 2013 đến nay.