Sửa đổi Luật Thủ đô theo hướng thể chế hoá được các cơ chế, chính sách đặc thù vượt trội của thành phố

Một trong những yêu cầu đặt ra là bổ sung, sửa đổi Luật Thủ đô theo hướng thể chế hoá được các cơ chế, chính sách đặc thù vượt trội của TP; Thủ đô được phân quyền, phân cấp trên một số lĩnh vực gắn với cơ chế kiểm soát quyền lực; tổ chức, bộ máy chính quyền Thủ đô tinh gọn, hiện đại, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, liên thông, phù hợp với vai trò, vị trí và yêu cầu phát triển, quản lý Thủ đô trong giai đoạn phát triển mới. Ảnh: Khánh Huy

Với yêu cầu về một Thủ đô phát triển, Luật Thủ đô năm 2012 được sửa đổi, trong đó có nội dung về tổ chức chính quyền TP. Những nội dung về tổ chức chính quyền Thủ đô Hà Nội trong Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) cần có đầy đủ cơ sở khoa học, cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn.

Điều 15, Điều 16 về tổ chức chính quyền TP thuộc Thủ đô cho thấy tính đặc thù của mô hình này so với cấp chính quyền quận, huyện chưa nổi bật

Theo đánh giá của các chuyên gia, trong quá trình phát triển của đất nước, Thủ đô Hà Nội cần phải thực sự xứng đáng là trung tâm đầu não chính trị - hành chính quốc gia, trái tim của cả nước; trung tâm lớn về kinh tế, văn hoá, giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ và hội nhập quốc tế; là đô thị thông minh, hiện đại, xanh, sạch, đẹp, an ninh, an toàn; phát triển nhanh, bền vững... Theo đó, một trong những yêu cầu đặt ra là bổ sung, sửa đổi Luật Thủ đô theo hướng thể chế hoá được các cơ chế, chính sách đặc thù vượt trội của TP; Thủ đô được phân quyền, phân cấp trên một số lĩnh vực gắn với cơ chế kiểm soát quyền lực; tổ chức, bộ máy chính quyền Thủ đô tinh gọn, hiện đại, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, liên thông, phù hợp với vai trò, vị trí và yêu cầu phát triển, quản lý Thủ đô trong giai đoạn phát triển mới.

Theo TS. Đàm Thị Diễm Hạnh - Trường Đại học Mở Hà Nội, trong Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) nội dung về chính quyền TP trực thuộc TP được quy định tại 2 điều: Điều 15 về HĐND và Điều 16 về UBND và Chủ tịch UBND. Về dung lượng, với quy định này là khiêm tốn so với vấn đề rất lớn mà đạo luật này cần điều chỉnh như tổ chức và hoạt động của một mô hình chính quyền lớn, với nhiều vấn đề đặc thù như chính quyền TP thuộc TP. Bên cạnh đó, hiện nay ngoài quy định của Hiến pháp và một số quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định một cách rất tổng quát thì chưa có đạo luật nào quy định cụ thể vấn đề này. Do đó, việc Luật Thủ đô (sửa đổi) cần quy định đầy đủ, cụ thể hơn tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc Thủ đô làm cơ sở pháp lý cũng như tổ chức thực hiện sau này tránh tình trạng tiếp tục hướng dẫn cụ thể bằng các văn bản dưới luật.

Bên cạnh đó, quy định tại Điều 15, Điều 16 về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền TP trực thuộc TP trong Dự thảo còn chưa rõ và có sự trùng lặp. Thứ hai, nghiên cứu Điều 15, Điều 16 về tổ chức chính quyền TP thuộc Thủ đô cho thấy tính đặc thù của mô hình này so với cấp chính quyền quận, huyện chưa nổi bật. Bởi lẽ, TP trực thuộc TP “là một đô thị hoàn chỉnh có vị trí độc lập và tự chủ cao so với các cấu trúc hành chính lãnh thổ trực thuộc TP thuộc Trung ương (như quận), đáp ứng các điều kiện về chức năng, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội, quy mô dân số, mật độ dân số;

Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp; trình độ phát triển cơ sở hạ tầng và kiến trúc cảnh quan đô thị theo các loại đô thị được pháp luật quy định”. Chính quyền thành phố thuộc Thủ đô chỉ được thực hiện hai nhiệm vụ (khác so với chính quyền quận, huyện) về mặt tổ chức là: Điều chỉnh một số nhiệm vụ, quyền hạn của một số cơ quan thuộc UBND TP thuộc Thủ đô và tổ chức tuyển dụng công chức cho các cơ quan chuyên môn thuộc TP là chưa tương xứng với vai trò, vị trí, đặc thù và yêu cầu của TP trực thuộc TP về đối tượng quản lý, yêu cầu và tính chất quản lý ở các TP trực thuộc Trung ương nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên địa bàn, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế;

Cùng với đó, chế độ làm việc của chính quyền TP thuộc Thủ đô cũng cần được Dự thảo quy định rõ. Nếu như Dự thảo hiện nay thì UBND TP thuộc Thủ đô vẫn làm việc theo chế độ tập thể “thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số”. Chế độ làm việc này không phù hợp với chính quyền đô thị đặc thù như TP thuộc TP bởi nó chứa đựng nhiều bất cập như thiếu nhanh chóng, kịp thời do chế độ làm việc tập thể đòi hỏi phải bàn bạc nhiều;

Bên cạnh đó, chế độ làm việc tập thể còn cho thấy “sự thiếu rõ ràng về chủ thể chịu trách nhiệm do chồng chéo về thẩm quyền và lẫn lộn về vai trò giữa tập thể UBND và cá nhân người đứng đầu trong việc đưa ra các quyết sách quan trọng ở địa phương”. Theo bà Đàm Diễm Hạnh, nếu áp dụng và duy trì chế độ hoạt động này cho UBND TP thuộc Thủ đô, những mong đợi về sự phát triển mang tính đột phá mà chính quyền TP thuộc TP có thể tạo ra sẽ khó lòng thành hiện thực.

Luật Thủ đô cần trao cho TP thuộc TP khuôn khổ pháp lý riêng để tạo đà phát triển. Về tổ chức, TP thuộc TP gồm cơ quan đại diện của dân (HĐND) và thiết chế hành chính. Quy định về HĐND giữ nguyên như Dự thảo. Về thiết chế hành chính ở TP thuộc TP thì áp dụng cơ chế thị trưởng. Ảnh: Khánh Huy

Theo TS. Đoàn Thị Tố Uyên - Đại học Luật Hà Nội, tổ chức chính quyền ở TP Hà Nội hiện nay được thực hiện theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) và một số văn bản có liên quan. Đặc biệt, sự ra đời của Nghị quyết số 97/2019/QH14 ngày 27/11/2019 của Quốc hội về “Thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị (CQĐT) tại TP Hà Nội” được kỳ vọng sẽ tháo gỡ nhiều “nút thắt” giúp Thủ đô phát triển mạnh mẽ hơn trong giai đoạn mới. Thực hiện Nghị quyết số 97, từ ngày 1/7/2021, Hà Nội thí điểm tổ chức mô hình CQĐT. Theo đó, CQĐP ở thành phố Hà Nội, huyện, quận, thị xã, xã, thị trấn là cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND; CQĐP ở các phường thuộc quận, thị xã tại TP Hà Nội là UBND phường.

Như vậy, Nghị quyết 97 đã phân định rõ cách thức tổ chức của chính quyền ở khu vực đô thị khác với chính quyền ở khu vực nông thôn. Ở khu vực nông thôn vẫn tổ chức chính quyền theo quy định của Luật Tổ chức CQĐP, giữ nguyên mô hình chính quyền 3 cấp: cấp chính quyền TP Hà Nội, cấp chính quyền huyện, thị xã và cấp chính quyền xã, thị trấn (đều có HĐND và UBND). Phạm vi áp dụng mô hình này là 17 huyện của Hà Nội bao gồm: Ba Vì, Chương Mỹ, Đan Phượng, Đông Anh, Gia Lâm, Hoài Đức, Mê Linh, Mỹ Đức, Phúc Thọ, Phú Xuyên, Quốc Oai, Sóc Sơn, Thạch Thất, Thanh Oai, Thanh Trì, Thường Tín, Ứng Hòa.

Ở khu vực đô thị (12 quận và thị xã: Ba Đình, Hoàn Kiếm, Long Biên, Thanh Xuân, Cầu Giấy, Hoàng Mai, Tây Hồ, Đống Đa, Hai Bà Trưng, Nam Từ Liêm, Bắc Từ Liêm, Hà Đông và Sơn Tây) thực hiện thí điểm CQĐT hai cấp: cấp chính quyền TP Hà Nội và cấp chính quyền quận, thị xã. Phường không được coi là một cấp chính quyền nữa nên chính quyền phường không được tổ chức đầy đủ gồm cả HĐND và UBND. Khi này, UBND phường là cơ quan hành chính trực thuộc UBND quận, thị xã đặt tại địa bàn phường.

Những đặc điểm về kinh tế, xã hội, dân cư… đòi hỏi phải có một mô hình chính quyền đô thị thích hợp

TS. Đoàn Thị Tố Uyên - Trường Đại học Luật cho rằng, mô hình tổ chức chính quyền ở TP Hà Nội theo Nghị quyết số 97 cũng đặt ra một số vấn cần giải quyết. Ảnh: Trường Đại học Luật Hà Nội

TS Đoàn Thị Tố Uyên đánh giá, kể từ khi Nghị quyết số 97 có hiệu lực, tổ chức chính quyền ở TP bước đầu đã có sự phân biệt giữa khu vực đô thị và khu vực nông thôn, có khả năng đáp ứng được những yêu cầu thực tiễn trong quản lý đô thị hiện nay. Tính chất quản lý nhà nước ở đô thị lớn đa dạng và phức tạp hơn rất nhiều so với ở nông thôn. Những đặc điểm về kinh tế, xã hội, dân cư… đòi hỏi phải có một mô hình chính quyền đô thị thích hợp mà đặc trưng nổi bật là không nên và không cần phân chia ra thành nhiều cấp chính quyền khác nhau trong phạm vi một đô thị.

Mô hình chính quyền ở Thủ đô hiện nay đã tinh gọn bộ máy so với trước khi không tổ chức HĐND phường, bộ máy chính quyền và UBND phường tăng cường tính năng động, tự chủ trong hoạt động công tác. Đồng thời, tổ chức chính quyền tại thành phố vẫn đảm bảo tính kế thừa cao, giữ được tương đối ổn định về mô hình tổ chức chính quyền quận, huyện, thị xã. Tuy nhiên, mô hình tổ chức chính quyền ở TP Hà Nội theo Nghị quyết số 97 cũng đặt ra một số vấn đề sau:

Một là, tổ chức chính quyền ở TP Hà Nội chưa đồng bộ, thống nhất. Đặc thù của Hà Nội là các yếu tố nông thôn và đô thị không tách biệt hoàn toàn mà đan xen vào nhau. Do đó, tổ chức CQĐT một cách đồng bộ, thống nhất, đồng thời phân biệt rõ chính quyền ở đô thị và chính quyền ở nông thôn là khá phức tạp. Ví dụ như trường hợp của Thị xã Sơn Tây, với 15 đơn vị hành chính, gồm 9 phường, 6 xã. Cần có những văn bản quy phạm pháp luật quy định về chức năng, nhiệm, vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức riêng cho đơn vị này để tạo điều kiện phụ hợp, thuận lợi cho sự phát triển.

Hai là, chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa CQĐT với chính quyền nông thôn. Sự phân biệt này mới chỉ dừng ở cấp xã (giữa phường và xã, thị trấn), còn ở cấp huyện về cơ bản không có sự khác biệt. Cơ cấu tổ chức HĐND, số lượng thành viên UBND, số lượng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các quận, huyện, thị xã về cơ bản là giống nhau.

Ba là, cơ cấu đại biểu HĐND các cấp chưa được quy định phù hợp, chất lượng đại biểu HĐND ở các đơn vị hành chính cùng cấp không đồng đều; năng lực, kỹ năng giám sát còn hạn chế.

Bốn là, mặc dù đã qua nhiều lần sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế nhưng tổ chức bộ máy chính quyền chưa thực sự tinh gọn, chưa tương ứng với nhiệm vụ, thẩm quyền được giao.

Năm là, với mô hình tổ chức các cơ quan chuyên môn ở TP Hà Nội như hiện nay thì hoạt động các sở, phòng, ban chuyên môn khó tránh khỏi quản lý chồng chéo, khó bảo đảm quản lý thống nhất, liên thông về quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch về phát triển ngành, quy hoạch không gian đô thị, hạ tầng kỹ thuật đô thị (điện, đường giao thông, thoát nước, rác thải, khu đô thị…).

Góp ý nội dung quy định về tổ chức chính quyền trong Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi), Ths Nguyễn Mai Thuyên – Trường Đại học Luật Hà Nội cho rằng, quy định về tổ chức chính quyền tại Thủ đô trong Chương II của Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) cũng tồn tại một số vấn đề cần tiếp tục trao đổi, làm sáng rõ:

Thứ nhất, về mô hình tổ chức chính quyền tại Thủ đô, quy định trong Dự thảo vẫn chưa triệt để yêu cầu tinh gọn bộ máy gắn với chủ trương cải cách hành chính; mô hình chính quyền vẫn cồng kềnh, tầng nấc, bị cắt khúc, giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý. Thứ hai, về tổ chức chính quyền tại TP thuộc TP. Dự thảo quy định TP thuộc TP Hà Nội là một cấp chính quyền gồm HĐND và UBND. Nhìn chung, quy định trong Dự thảo hiện nay về tổ chức và hoạt động của chính quyền TP thuộc TP khá “an toàn”, không có nhiều điểm khác biệt so với chính quyền ở các đơn vị hành chính tương đương.

Ths Nguyễn Mai Thuyên cho rằng, TP thuộc TP mặc dù là đơn vị hành chính cấp huyện nhưng có rất nhiều điểm đặc thù so với đơn vị hành chính tương đương. Chúng ta không thể và không nên áp dụng mô hình tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền ở các huyện, quận, thị xã vào TP thuộc TP. Nếu như vậy thì không khác gì “bình mới rượu cũ”, không tương xứng với đặc thù, điều kiện phát triển của thành phố thuộc thành phố và cũng là đi lại vết xe của thành phố Thủ Đức hiện vẫn đang loay hoay câu chuyện cơ chế.

Vì vậy, Luật Thủ đô cần trao cho TP thuộc TP khuôn khổ pháp lý riêng để tạo đà phát triển. Về tổ chức, TP thuộc TP gồm cơ quan đại diện của dân (HĐND) và thiết chế hành chính. Quy định về HĐND giữ nguyên như Dự thảo. Về thiết chế hành chính ở TP thuộc TP thì áp dụng cơ chế thị trưởng.

Cùng với đó, về tổ chức của các cơ quan chính quyền tại Thủ đô. Với HĐND, theo chúng tôi, có thể nghiên cứu chính sách để thu hút các chuyên gia, những người có năng lực chuyên môn phù hợp tham gia không chính thức vào các ban của HĐND, đặc biệt là HĐND TP.

Thứ tư, Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) hiện thiếu vắng các quy định về mối quan hệ giữa chính quyền các cấp ở TP Hà Nội với các tổ chức chính trị - xã hội trên địa bàn. Khi không tổ chức HĐND phường đồng nghĩa với giảm đi một tầng đại diện của người dân ở phường, ít nhiều ảnh hưởng đến có việc đảm bảo quyền đại diện, thực hiện ý chí, quyền làm chủ của người dân.

Do đó, cần tăng cường chức năng đại diện, giám sát của Mặt trận tổ quốc (MTTQ) Việt Nam. Cần có những quy định cụ thể hơn trong Dự thảo về trách nhiệm và quyền hạn của MTTQ cấp phường theo hướng mở rộng quyền hạn cho MTTQ phù hợp với mô hình CQĐT; nâng cao hơn nữa vai trò của MTTQ trong công tác giám sát, phản biện xã hội tại cơ sở đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ.

Thực hiện hiệu quả tuyên truyền pháp luật về phòng, chống tham nhũng